La enfermedad institucional de España

Víctor Lapuente Giné, "La enfermedad institucional de España", El País, 15-VIII-2012.

La politización del sector público es uno de los factores que más claramente puede socavar la legitimidad de un sistema democrático. Pero no es política lo que sobra en este país, sino corporativismo.

En su artículo de hace unos días, José Antonio Gómez Yáñez diagnosticaba la enfermedad institucional más grave que sufre España: la extensa politización de nuestras organizaciones públicas. Un ejército de individuos —que deben su cargo sobre todo al cultivo de relaciones personales y políticas— ha ido ocupando las capas superiores de nuestras instituciones públicas, desde el CGPJ a las cajas de ahorros, pasando por cualquier nivel administrativo, entidad, empresa u organismo público o semipúblico. Pero ¿por qué los gestores de entidades públicas no pueden ser directamente dependientes de aquellos que legítimamente han ganado las elecciones? ¿No forma parte la gestión pública del sano intercambio democrático?

No solo no forma parte, sino que la politización del sector público es uno de los factores que más claramente puede socavar la legitimidad de un sistema democrático. De los trabajos de pensadores como Alexis de Tocqueville, Woodrow Wilson o Max Weber cristalizó hace mucho tiempo en Occidente la idea de que es necesario trazar una línea clara de separación entre la política y la administración dentro de los aparatos estatales. Pero ha sido durante las dos últimas décadas cuando se han empezado a acumular estudios que muestran las bondades de establecer un cortafuegos entre la esfera política y la administrativa, entre el proceso de toma de decisiones (que se beneficia de la energía política) y el proceso de implementación de dichas decisiones (que se beneficia de la imparcialidad política). Aquellos gobiernos cuyas administraciones están menos politizadas prestan sus servicios de forma más eficiente y, a la vez, presentan niveles de corrupción significativamente más bajos.

Por el contrario, administraciones fuertemente politizadas, como la agencia federal para gestión de emergencias (FEMA), bajo el mandato de George W. Bush (que estaba dirigida por Michael Brown, cuya mayor experiencia de gestión se circunscribía a la Asociación Internacional del Caballo Árabe), tienden a ser altamente ineficientes, como atestigua la criticada actuación de la FEMA durante el desastre del huracán Katrina. En España la crisis ha puesto de manifiesto los costes de la politización en la pobre (y en algunos casos fraudulenta) gestión de varias instituciones en todos los poderes del Estado y paraEstado.

Los partidos colonizan la administración pública y la política está colonizada por administradores públicos.

Los problemas de la politización para la buena gestión pública están presentados de forma magnífica en uno de los libros más influyentes de los últimos años en ciencia de la administración: The politics of presidential appointments, de David E. Lewis. Como argumenta Lewis, el problema más serio no es tanto que las personas nombradas políticamente sean menos “capaces” que los funcionarios de carrera, aunque eso también se puede dar, claro. El problema principal es que la existencia de un número elevado de cargos que dependen de la confianza de sus superiores políticos genera incentivos negativos en todos los niveles organizativos. Los que están arriba no tienen ni el tiempo —las rotaciones directivas en entornos politizados son más elevadas que en administraciones no politizadas— ni los incentivos suficientes para invertir esfuerzos en adquirir los conocimientos adecuados para gestionar de forma eficiente el área bajo su dirección. Los que están abajo (y no pertenecen al partido o a la facción gobernante) carecen de incentivos para dar lo mejor de sí mismos e intentar progresar en la jerarquía organizativa. De esta forma, en lugar de una orientación hacia los resultados, cunde la desmoralización en la tropa y el cultivo de las relaciones políticas y personales entre los oficiales.

En resumen, creo que existen sólidos argumentos y evidencia de contextos muy diversos corroborando el diagnóstico de Gómez Yáñez: la politización es una “metástasis” que está dañado seriamente el quehacer de nuestras instituciones públicas, con lo que, para salir de esta, “España afronta algo más profundo que subir o bajar impuestos o prestaciones, requiere una radical reforma de su política e instituciones”. Sin embargo, discrepo de Gómez Yáñez en que el origen de esta enfermedad se encuentre en nuestros partidos políticos, el “núcleo de todo esto”, según su opinión. Quizás nuestros partidos no son ejemplares, pero no conozco país donde no exista una crítica al funcionamiento anti-democrático de los partidos políticos, sobre todo de los mayoritarios.

En mi opinión, la diferencia clave entre España y otros países —o, para ponerlo en términos más genéricos, entre los países desarrollados con aparatos estatales más politizados (como España, Grecia, Italia, Portugal, Francia o Bélgica) y los países desarrollados con administraciones más profesionalizadas (como Dinamarca, Suecia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Canadá o Australia)— radica en el marco legislativo de su función pública. En primer lugar, las regulaciones en países como el nuestro admiten que un grueso número de niveles administrativos quede en manos de personal de confianza política. Por ejemplo, no tiene sentido que el gerente de un hospital sea elegido siguiendo un criterio político, como en muchas ocasiones han denunciado expertos en nuestro sector público como Francisco Longo. Es decir, sufrimos una fuerte politización “desde arriba”. Otros países, por el contrario, imponen límites al avance de la política en las estructuras administrativas usando diversos mecanismos, como la creación de una dirección pública profesional e independiente.

Aquí no existe mejor plataforma para entrar en la política profesional que ser funcionario.

En segundo lugar, padecemos también la denominada politización “desde abajo”; es decir, nuestros funcionarios pasan con enorme facilidad a desempeñar cargos de responsabilidad política. Se trata esta de una cuestión ausente del debate público. ¿Qué premios o castigos reciben aquellos empleados públicos que dan el salto a la carrera política? Las diferencias dentro del contexto de la OCDE son profundas. Por una parte, los países anglosajones y nórdicos (pero también otros con sectores públicos dinámicos, como Alemania o Corea) intentan separar las carreras profesionales de funcionarios y de políticos. De esta forma, los empleados públicos pueden volcar sus energías en la mejor manera de llevar a cabo sus actividades —en lugar de, por ejemplo, granjearse contactos personales con sus superiores políticos—. Estos países desincentivan el salto a la política imponiendo límites a las actividades políticas de los funcionarios y costes para aquellos empleados públicos que quieren regresar a la carrera funcionarial después de su aventura política.

Por el contrario, en los países del arco mediterráneo (pero también otros con conocidos problemas de clientelismo, como Austria, Bélgica, México o Japón) se admite una integración de las carreras funcionarial y política. El caso español es paradigmático: no solo no se penaliza a aquellos funcionarios que dan el salto a la política sino que… se les premia. Váyase tranquilo a hacer carrera política que, si no le sale bien, podrá volver a su puesto de trabajo cuando lo desee, porque se lo vamos a guardar a modo de confortable red protectora. Como consecuencia, en países como España no existe mejor plataforma para entrar en la política profesional que ser funcionario. Irónicamente, los empleados que deberían mantener una mayor neutralidad política y prestar los servicios públicos de la forma más imparcial posible son aquellos que tienen más facilidades —que ninguna otra profesión que se me ocurra— para hacer carrera política. Si se “meten en política” —entendiéndolo en el sentido más genérico posible— los funcionarios españoles no tienen nada que perder y mucho que ganar: un enorme abanico de cargos de designación política con mayor poder y mejor retribuidos que el suyo. Si la política es una lotería donde solo pueden ganar, es normal que muchos funcionarios decidan jugar.

Estas son, desde mi punto de vista, las causas de la “metástasis” institucional que sufre España. Una metástasis que se puede combatir con una medicina similar a la aplicada en los países que han frenado la politización y han logrado una separación más efectiva de las carreras profesionales de empleados públicos y políticos. Una medicación barata económicamente, pero costosa en términos políticos. Para empezar, la mayoría de ministros de nuestro Gobierno —y de nuestra élite política en general— son funcionarios. A pesar de vivir tiempos de sacrificios, resulta difícil que quieran poner límites a las futuras carreras políticas de sus correligionarios en los grandes cuerpos de la Administración pública. En definitiva, el problema de España no es solo que los partidos políticos hayan colonizado la Administración pública sino más bien que nuestra política está colonizada por administradores públicos. No es política lo que sobra en España, sino corporativismo.

Víctor Lapuente Giné es profesor en el Instituto para la Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo.